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原敬关于立宪君主制改革的构想与实践
作者:陈伟 来源:《世界历史》2021年第5期 2021-12-31

  内容提要:原敬为巩固政友会内阁的地位和统治基础,在谋求政友会占众议院绝对多数席位和扩张政友会党势的同时,针对立宪君主制中的皇室、贵族院、军部、枢密院以及超脱于宪法体制之外的元老等制约内阁权力的诸机构,提出了一系列改革构想,并在可能的范围内付诸实践。其目标并非是建立英国式的议会君主制,而依然是以天皇主权为基础,限制军部等诸机构的权力。从客观效果上看,原敬通过其改革构想与实践,在体制内部打开了缺口,削弱了诸机构的地位,扩大了政友会的党势,向构建大政友会的方向迈出了关键的一步,提高了政友会内阁的地位,推动了近代日本政党政治的发展。但另一方面,原敬改革构想与实践中的妥协性也给政党政治的发展带来负面影响,未能促进日本立宪政治走上更良性的发展道路。近代日本政党政治的发展轨迹在实质上是政党与军部等诸机构相互妥协和融合的历史过程。

  近代日本立宪君主制作为第二次世界大战前日本政治发展的基石一直延续至1946年《日本国宪法》公布,在近代日本政治发展进程中发挥了不可替代的作用。其中值得关注的是1918-1921年,日本近代史上著名的政党政治家、政友会总裁原敬在其内阁期间围绕立宪君主制提出了一系列改革构想并部分付诸实践。据笔者所知,近年来国内学界对原敬的研究,多探讨原敬或原敬内阁的外交政策,尤其是其外交指导思想,以国际协调思想为主,但较少关注其国内政策。自二战后,特别是进入20世纪70年代以后,国外学界主要是日本学界在原敬传记及原敬内政、外交政策领域多有研究。其中,日本学者伊藤之雄在论及原敬内政改革时,指出原敬在其内阁末期,推行立宪君主制改革,依靠其人际关系和影响力,通过掌握宫中和控制陆军,强化其首相权限,为构建政党内阁和与英国类似的立宪君主制迈出了新的一步。伊藤之雄在另一部著作中,进而从原敬掌握军队和宫中两方面进行详细分析,指出其改革目标是建立英国式的立宪君主制。另一日本学者川田稔的观点与伊藤之雄基本一致,强调原敬组阁之后,在内政方面,提出从日本的德意志式立宪君主制向英国式议会君主制改革的构想,即内阁由藩阀主导向议会政党主导转化,君主任命议会多数党领袖为首相,陆海军和参谋本部等都要处于以议会为基础的内阁控制之下,天皇作为象征性君主存在。上述两位日本学者站在其本国视角,均认为原敬改革目标是建立英国式的立宪君主制或议会君主制,但是否如此,笔者对此认为尚有进行探讨的余地和空间。据笔者所知,日本立宪君主制成立之后,在原敬内阁之前未见有对此进行大规模改革的史实,因此,考察原敬与立宪君主制改革之间的关系,对于研究近代日本立宪君主制的发展演变来说具有一定学术价值和历史意义。故本文拟以国内外既有研究成果为前提,在回顾改革历史背景的基础上,对原敬内阁成立之后,原敬立宪君主制改革的构想与实践做一分析和探讨。

  一、立宪君主制诸机构与原敬的改革设想

  以1889年和1890年相继颁布的明治宪法和《教育敕语》为基础构建的近代日本立宪君主制,一方面明确以天皇为主权核心,主权在于天皇,在宪法条款中规定:“大日本帝国,由万世一系之天皇统治之”(第一条);另一方面,天皇作为“现人神”,不实际处理政务,其大权由各机构代行。立法权由非民选的贵族院和民选的众议院组成的帝国议会负责具体实施。其中的贵族院依靠自己非民选和总理大臣对其无解散权的制度保障,可以以否决政府预算的手段促使自己不喜欢的内阁倒台。比如1914年,因贵族院否决政府预算,第1届山本权兵卫内阁被迫辞职。内阁负责天皇行政权的具体实施。此外,枢密院一方面负责审议重大行政事务,另一方面也负责审议部分立法事务。天皇大权中的军队统帅权由独立于议会之外的军部辅佐并代行其权力。原本定位为非政治化和中立化的军部,在日俄战争后日益演变为一股强大的政治势力。为控制日俄战后日益强大的军部势力,1907年2月1日,元老伊藤博文以天皇名义颁布了新的律令——“公式令”。“公式令”是指天皇敕令发布时,除了原有天皇的署名及主任大臣副署外,还必须加上首相的副署。也就是说,依据该项法令,与陆海军相关的军事敕令以后也需要首相的署名。以元老山县有朋为首的军部势力,为了彻底消弭文官对军队的制衡,针对“公式令”,主张军队相关事务中,以军令取代敕令,即即使没有首相的署名,仅有主任大臣(陆军大臣或海军大臣)的署名,军令即可实施。于是,1907年9月11日,军部运用帷幄上奏权,获天皇批准后公布了“军令第一号”。这使得在法律上赋予首相得以制衡军人的“公式令”,以一纸空文告终。此后,军部又时常越出其界限,以拒不推荐继任陆相人选方式使其不满意的内阁倒台。比如1912年大正政变的爆发就是由于军部提出的增设两个师团计划未被西园寺公望内阁接受,而拒绝推荐继任陆相人选,使第2届西园寺公望内阁垮台。总之,天皇总揽统治大权,但又不直接行使,其大权由各机构分割代行,各机构互不统属,均对天皇负责。此为体制最大之问题。同时,宪法的修改仅靠单一机构也难以实现,宪法规定,“本宪法之条款于将来有修改之必要时,须以敕命将议案交付帝国议会议决,需贵众两院总数三分之二以上多数通过”(第七十三条)。

  在这种分权体制下,具有立法与行政功能的政党内阁遭到排斥,政党内阁在体制内不具备合法地位。不过,在现实政治的运作中,又需要政治的统和者。如前所述,最初藩阀元勋被赋予了这一角色。但随着此后政党在众议院中势力的增强,藩阀元勋统和能力的局限性愈加突出,也就是说藩阀元勋虽能控制贵族院、枢密院及军部等机构,但对众议院却无能为力。甲午战争后,藩阀元勋逐渐演变为藩阀元老,出于藩阀元老和政党双方的需求,两者从最初合作到1900年元老伊藤博文创建政友会。此后,随着政党逐渐占据政治舞台的中心地位,现实政治的统和主体开始向政党转移,藩阀政治也逐步向政党政治过渡。元老集团开始退居幕后,不过仍掌握着继任首相的推荐权,并在重大外交国务的决策上享有举足轻重的地位。政党虽日渐跃居政治舞台的中心,但依然受到元老集团的掣肘,内外决策必须与元老协商后才可以顺利实施。比如,第2届大隈重信内阁的上台和下台很大程度上取决于以山县有朋为首的元老集团的好恶。

  1903年,伊藤博文辞去政友会总裁后,原敬逐渐成为政友会实际上的领袖。原敬一直坚信在日本将会实现政党内阁制,即由众议院中多数党领袖组阁,并以构建大政友会和建立政友会内阁为目标。早在1898年宪政党内阁诞生之时,身为《大阪每日新闻》主笔的原敬对于宪政党内阁的成立就给予高度评价,指出:“现今已非讨论立宪政治中是否需要政党之时机,今日之要在于使政党尽量向真正之政党方向发展,以建立真正的政党内阁,关键在于要有决心认识到政党内阁的产生是早晚不可避免之现象。”原敬主张确立政党内阁是今日之要,其思想来源并非因为其是当做之事,而是基于政党内阁必然产生的认识。1908年8月末,原敬由横滨出洋漫游欧美。在为期近七个月的海外旅行期间,他亲眼目睹西方国家的巨大变化,深感“各地民众力量之发展实令人惊讶,连官僚政治盛行之俄国现今亦屏息倾听民意,又如德国现今亦为帝国议会夺其权力,此等之事情在未来吾人主理国政之时亦应为大加思考之事”。他指出:“从世界大势看,官僚政治等终究难以成功。”由民众力量促成的世界范围内的立宪政治浪潮,作为不可抗拒的历史潮流势将波及日本,这也进一步坚定了一向坚持立宪政治的原敬的信心。

  但同时,原敬也熟知在明治宪法体制下立宪政治发展的艰难,尤其认识到以山县有朋为首的藩阀官僚势力依然十分强大,仍需要与其合作。在其日记中,他这样写道:“单纯树立如所谓打倒藩阀内阁之类旗帜,则有如平地掀起风波,不仅几乎得不到社会的同情,而且终将只能长期安于逆境。”“如藩阀或官僚者,终究不能永久继续存在,此自不待言,但显然今日亦不应骤然将其打倒与清除。”故他决定在此时期要为扩张政友会的党势和建立实现其夙愿的政党内阁奠定基础和做好准备。突出的实例是他与山县系首脑桂太郎谈判,促成了向政党政治过渡的重要阶段——桂园时代的出现。不过,原敬并非一味向藩阀官僚势力妥协,也会依据形势变化的需要,依靠政友会在众议院中的巨大实力向山县系官僚派发起进攻,采取强硬手段,其典型事例体现为在1906年第1届西园寺公望内阁担任内务大臣期间向第22届议会提出废除郡制法案,意图削弱山县系官僚阀地方势力的基础。法案在众议院得以通过,但在山县系官僚派占据多数的贵族院被否决。另外,原敬还对内务省警视厅实施改革和对内务省采取了有史以来前所未有的地方官吏大更换,目的是清除山县系长期盘踞的内务省之势力。但在日本君主制的框架范围内,政党内阁的存在缺乏合法地位。而且,随着政党势力的增强,以元老山县有朋为首敌视政党的军部等诸机构势力的危机意识也愈加强烈,而要实现政党政治的进一步发展,对原敬来说,也必然要对立宪君主制进行改革。  

  二、巩固和扩大政友会的地位与党势

  进入20世纪后日本国内外形势发生急剧变化,立宪君主制面临现实的严重危机。首先,日俄战争后,受世界范围内民主主义和社会主义浪潮的影响,日本国内大正民主运动逐渐高涨,以第一次护宪运动为标志,民众掀起反对藩阀和军部势力、拥护宪政的群众运动,要求扩大民众参与政治的权利,提出建立政党内阁以取代藩阀内阁。青年运动、农民运动和妇女运动也开始兴起。随着民主运动的深入,出现了美浓部达吉的“天皇机关说”和吉野作造的“民本主义”思潮,又进一步在理论指导方面促进了运动的发展。在国际形势方面,1911年中国辛亥革命爆发,次年清朝灭亡,君主制崩溃,成立中华民国。亚洲第一次出现共和国,这给日本带来巨大冲击。至第一次世界大战结束前后,俄国、德国和奥匈帝国以及奥斯曼帝国相继解体,君主制崩溃。与此同时,受日本出兵西伯利亚、干涉苏俄革命影响,1918年7月下旬至9月中旬,日本国内爆发席卷全国3/4以上地区,持续近两个月的政治大暴动,史称“米骚动”。在上述国内外背景下,1918年9月,身为政友会总裁的原敬组阁之后,基于对立宪君主制的认识,为实现政党政治的发展,巩固政友会内阁的统治基础,在谋求政友会占众议院绝对多数席位和扩张政友会党势的同时,利用内阁外诸机构势力衰退的时机,针对立宪君主制中的皇室、贵族院、军部、枢密院、元老等机构提出了一系列改革构想,并付诸实践。

  首先,要稳固政党内阁的地位,就必须扩大政党的民意基础,而选举作为民意之体现,对于政党来说非常重要。原敬也充分认识到这一点,为扩大政友会在众议院中之基础,他在1919年2月1日与阁僚协商向正在开会的第41届议会提出扩大选举权的法案——众议院议员选举法修正案。第一是将现行纳税资格从10日元降低到3日元,这是为应对当时活跃的普选运动而做的修改。第二是恢复小选举区制。在1911年第2届西园寺公望内阁,原敬担任内相时期,就向议会提出小选区法案。其原因有二:其一,据其向山县有朋解释的修改原因是,由于“在大选举区制下,以金钱腐化选举界,或以过激之言论煽动中流以下之选民,此二者乃竞选之要诀。然而,以金钱腐化选举界犹可容忍,而企图以过激之言论当选实为危险。而且近来疑似社会主义之言行日甚一日,知此倾向者以修改选举法实施小选举区制,乃为矫正不远之未来尚不知道如何发展之近来弊端,防止危险思想之传播的唯一方法”。其二,原敬认为“在大选举区单记投票制下,会同室操戈,在同一选举区竞选之人,在与同一政党并肩作战的同时,又暗中互相敌视,从而有使政党的道德品格下降的趋势。与之相反,在小选举区制下,由单枪匹马的人所组成之政党,总是态度明确富有朝气,信念坚定,党员之间同情心强,品格高尚”。当时小选举区法案遭到山县系官僚派的强硬反对,虽在众议院以压倒性多数获得通过,但在贵族院被否决。1919年3月8日,众议院议员选举法修正案在众议院以高出61票的多数通过。25日在贵族院以216票对12票的压倒性多数顺利通过。在5月10日的众议院临时大选中,政友会取得绝对胜利。取胜原因在于,首先,政友会推行的积极政策得到资本家和地主的大力支持;其次,采用有利于大政党的小选举区制,使得政友会占据优势;再次,选民人数增加,政府又将普选的危险性向选民进行宣传;最后,在野党内部发生动摇,缺乏坚持普选的坚定立场。依据新的选举法,总议席数由381席增加到464席,政友会占有279席,成为绝对多数,在众议院的地位进一步得到巩固。

  原敬在扩张政友会党势上采取手段有二,一是“扩大高级官僚自由任用制的范围”,更换地方官吏,任用政友会党员或原敬故旧及有关联者担任从中央到地方各级的重要官吏,利用其地位扩大政友会的势力;同时,任命资深的政党政治家为贵族院的敕选议员,以蚕食山县系官僚派的地盘,进而推进官僚的政党化。二是继续大力实施自其担任第1届西园寺内阁内相期间即大力推行之铁路铺设、港湾建设、治水、河川、修建道路等所谓积极政策,以下所述的大力发展高等教育机构计划也被认为是积极政策之一,因为该计划在实施过程中必然涉及新设立学校地区的选择问题,这也将会有助于扩充政友会的党势。

  三、改革皇室财产用途并参与皇室事务

  接着,原敬对君主制的核心——以天皇为主的皇室进行一定改革。为了在财政上削弱日渐膨胀的天皇权力,他首先从支撑天皇大权物质基础的皇室财产改革入手。早在1882年,时任右大臣的岩仓具视为确立天皇的权力,主张设立皇室财产作为天皇权力的物质基础。他指出,在宪法制定之前必须确定皇室之财产,“必须使皇室财产富瞻,使皇室财产之岁出岁入足以支付陆海军经费……即使国会出现何等偏激言论,或遇国库经费不能议定,也可以镇抚,或使之和顺。……欲求不失大权之重心,须使国民财产与皇室财产无大的差距”。随后,明治政府开始着手增加皇室财产。皇室所有土地到1890年已达3,654,500町步(其中耕地10,200町步),货币财产到1897年增至2,264万余日元。由此皇室成为日本最大的寄生地主和资本家。此外,皇室还拥有国库拨款的特权。国库向皇室拨款始于1869年成立专门负责皇室事务的宫内省,1885年改太政官制为内阁制后,宫内省从内阁中独立出来。自1886年起,正式规定皇室费从国家预算中拨付,且无须交送决算报告,当年划拨的皇室经费为250万日元(占该年国家财政支出总额的4%),之后逐年增加。

  第一次世界大战期间,由于物价急剧上涨,民众生活极为困苦。民众在亲身感到自身生活困窘的同时,自然对于皇室拥有巨大财产抱有不满,于是皇室财产逐渐成为世人议论的焦点。对此,原敬抱有清醒认识,并以此作为皇室改革的突破口。1918年10月8日,宫内大臣波多野敬直与原敬就1919年度政府预算中增加皇室经费问题进行磋商。原敬指出:“目下,世人对皇室收入多有议论,增加经费之要求或恐生事,酿成误解。”波多野答应暂缓增加经费。原敬又进一步指出:“世上议论皇室有异常之收入……宫内省应采取一些措施改变国民之观念。”接着,他明确主张:“将股票及其他皇室收入用于公共事业或慈善事业,使得国民产生皇室之富有即国民之富有的观念,这样一来,皇室无论有多么高的收入,也不会有人对此加以评论。”波多野表示对此并无异议。为征得元老山县有朋同意改革皇室经费,次日,原敬拜访山县,指出由于世间对皇室财产多有议论,故需要加以考虑,改变以往增加之方针,使得国民“产生皇室之富有即国家之富有的观念,无论有多么高的收入,国民也会欣悦,即充分用于公共事业或慈善事业。国民沐浴其恩惠愈多……就益感皇恩,山林亦如此,使国民产生皇室保留雄伟之森林可以在国家国民需要之时加以使用之观念”。随后,原敬就改革皇室财产用途,使用皇室收入作为下赐之资金用于公共事业开展活动。公共事业活动主要是指使用下赐金资助设置大学、中学及实业学校的六年计划及奖励在教育事业上有勋劳者,并征得波多野敬直同意,在六七年间下赐1,000万日元用于该项事业。当时日本高等教育被称为“入学考试地狱”,据说初中毕业生中有90%都很难升入上一级学校,与高涨的米价一同成为当时严重的社会问题。由此,原敬指出:大力扩充高等教育机构的目的,与其说是提高知识,莫如说是借此实现教育机会均等,即改善社会状态”。因此,原敬执政后提出的施政四大纲领中改良教育即源于此,所谓改良教育主要是指大力发展高等教育机构。原敬实施暂缓增加皇室经费措施,并通过使用皇室财产用于弥补预算不足,一方面借此可以缓和民众对皇室之不满,另一方面也是为了限制日趋膨胀的皇室财产收入。其效果如何,因无直接之史料确证,难以做出准确之判断。但可知的是用于资助改善教育事业在原敬内阁时期取得了一定成效。显著例证为在1919年初召开的第41届议会上,原敬内阁提出了以大力发展高等教育机构为重点的积极预算案并在议会上通过,其中即含有源于皇室财产用途的预算。

  原敬主张:“皇室和政事不发生直接关系,负责慈善恩赏等宫中事务。”而当时在位的大正天皇因长期患病难以主持政府和宫中事务,也为原敬的这一改革构想提供了机会,他在促使皇太子裕仁出国考察欧洲社会和推动设置摄政活动中发挥了关键作用。首先,原敬排除右翼势力干预,推动皇太子裕仁于1921年3月出国旅行,其目的是通过考察欧洲国家和社会,为裕仁归国后担任摄政打下基础。接着,经过与山县有朋及内大臣牧野伸显等人之策划运作,依据《皇室典范》第十九条,于1921年10月立皇太子裕仁为摄政。总之,原敬力图在财政上限制天皇经济基础和权力,并使其向处理皇室事务方向发展,自身在参与皇室事务方面也取得了一定进展。

  四、与研究会等会派合作以强化政友会在贵族院的影响

  作为帝国议会另一院的贵族院,一向以“反政党势力的牙城”著称,且自政友会成立后,对于政友会内阁抱持反对态度。1900年,政友会建立伊始,第4届伊藤博文内阁成立。山县系官僚派对于伊藤内阁抱有极大反感,特别是贵族院内的山县派聚集反伊藤内阁势力形成贵族院六派。伊藤内阁提出的增税法案在贵族院组成的预算委员会上仅经过一次审议,就以多数票被否决。伊藤博文虽试图说服贵族院,但未见成效。被迫命令议会两次休会,只得委托山县有朋、松方正义、西乡从道诸元老从中斡旋,但调停工作未获进展。至此,伊藤只有采取在第4届议会之时通过诏敕来打开时局的对策,依靠天皇颁布敕语,才迫使贵族院与政府合作通过增税法案。伊藤对于贵族院的专断行为甚为愤慨,心中萌生了改革贵族院的想法。但最终由于阻力太大,而且改革贵族院,会涉及修改宪法,故伊藤不得不被迫放弃其改革贵族院的计划。第1届西园寺公望内阁时,废除郡制法案在众议院通过,但在山县系占据优势的贵族院被否决。如前所述,第2届西园寺公望内阁时,小选举区法案同样在众议院通过,也在贵族院被否决。1908年,原敬担任第1届西园寺内阁内务大臣时,开始将势力伸进一向被视为山县系稳固堡垒的贵族院,开始实施所谓“两院纵断策”,并在1908年3月成功地使贵族院的实力派堀田正养(研究会)、千家尊福(木曜会)入阁。对此,原敬明确指出:“贵族院也改变以往态度,逐渐向政府靠近,特别是像木曜会相当于政府党,另外,研究会也大力接近,此等事实应被认为是宪政上一大进步。”

  原敬组阁后,“首要考虑的不是政纲、政策的制定,而是实施既定方策,首先将贵族院收入囊中”。针对贵族院的实际状况,他沿袭一向提倡的“两院纵断策”,谋求与贵族院中最大会派——研究会的合作,实现所谓贵族院与众议院的“纵断化”,即在实现政友会占众议院多数的同时,在贵族院实现亲政友会议员占多数,以建立政友会在两院中的领导地位。原敬组阁之际,贵族院中两大会派是研究会和茶话会及无所属派,茶话会及无所属派属于以山县有朋为首的所谓山县系。

  1918年11月3日,研究会领袖酒井忠亮、青木信光来访,原敬告知其组阁始末及政友会的内外政策,两人深表理解,并约定经常会面。此后,在第41届议会开会之际,原敬又与研究会领袖水野直、前田利定会面,要求予以理解并给予合作。原敬内阁的施政方针之两大法案——扩充高等教育机构预算案和众议院议员选举法修正案在众议院通过之后,由于研究会的合作,也在贵族院顺利通过。议会闭会后,原敬提出:“联合研究会、伯爵团和侯爵及交友俱乐部,在贵族院实现大多数,首先内定伯爵团领袖大木远吉入阁。”当时,侯爵德川赖伦与研究会领袖水野直正在酝酿实现研究会和伯爵团的合并,希望通过合并实现大研究会的构想。侯爵德川赖伦指出:“内阁短命、政变频繁之事最终对国家无任何益处。政府如不能如英美一样维持四年或五年的稳定局面的话,则很难实施真正之国策。故至少贵族院不应该参与政权争夺之事。毋宁为了政局稳定援助政府为宜。”研究会对于政党内阁态度的变化既与一战后大正民主主义思潮影响有关,也与一战结束后华族经济和社会地位的衰落有密切之关系。正如当时著名的政治评论家马场恒吾指出的那样:“目下日本的整个社会阶层,公认思想最为恶化之阶层为贫困之华族。……在子爵、男爵中有三分之一生活较为优越,剩余三分之二的生活状态低于底层工薪阶层。”这一点也体现在研究会向原敬提出的人事安排方面。首先提出的要求即为大木远吉入阁。其后在与原敬内阁实现合作前后,诸多人事安排无不与此有关。例如1919年4月,子爵青木信光就任日本银行监事,子爵酒井忠亮和伯爵柳泽保惠分别就任横滨正金银行监事和国势院参事。在研究会与原敬初步达成意向的前提下,1919年5月16日,贵族院议员小笠原长干和水野直拜访原敬,两人提出决意与原敬内阁合作,实施其政策,正式提出大木入阁,并指出“如果实现大部分侯爵、伯爵和全部子爵联合,再加上政友会系的交友俱乐部,就可以在贵族院占有过半数议席,即使男爵和敕选议员反对也不值得担心”。原敬深表同意,并对大研究会构想表示理解,双方合作初步达成。原敬在当日日记中正式提出众议院与贵族院纵断的构想,即“政友会在众议院占有多数,在贵族院,研究会、伯爵团及部分侯爵、交友俱乐部实现联合,在国运的发展上带来何种利益尚不可知。这可说是时势的进步使然,另外,贵族院近来少壮势力增进,以平田东助为首的敕选议员官僚势力终于凋落,故出现上述之变化”。8月,伯爵团解散加入研究会,实现合并,德川赖伦也加入研究会,研究会成为贵族院最大会派。

  原敬在即将开始的第42届议会之前向水野直和小笠原长干秘密告知次年度预算概要和中国、朝鲜等外交问题,希望得到研究会的援助,两人表示会严守秘密。研究会也于议会召开之前的12月6日,召开干部会,决定援助原敬内阁。在第42届议会上围绕吕运亨问题和物价高涨问题均得到研究会的合作。在当年末的第42届议会解散时的贵族院议员394名中,研究会140名、茶话会(山县派直系)49名、交友俱乐部39名、公正会(男爵团为中心、非山县派、非政友会系)68名、同成会(宪政会系)31名及无所属67名。由于政友会实现与研究会的合作,亲政友会势力——研究会和交友俱乐部总数达到179名,由此掌握了贵族院的主导权。1920年5月,大木远吉入阁担任法务大臣,双方合作正式形成。

  在原敬与研究会实现合作的同时,也形成了贵族院内的反对派,一向保持中立的公正会与山县系的茶话会及同成会结成“幸三派”。“幸三派”在1920年12月27日召开的第44届议会上针对所谓中桥德五郎文相食言问题向原敬内阁发起攻击。所谓“中桥文相食言问题”,是指中桥曾约定藏前高等工业学校等五校升格,但因受到临时教育会议的反对,故未将其升格费用纳入1921年度文部省预算案引起的问题。宪政会、“幸三派”攻击政府,要求文部大臣辞职。但原敬坚决反对,最终由于研究会的坚定支持,问责案在1921年3月11日,以38票之差被否决。同时,在西园寺公望内阁时期多次为贵族院否决的废除郡制法案也在该届议会上因得到研究会的大力合作以多数票通过。第44届议会结束后,原敬对研究会表面上提出的“持中立立场”表示不满,并希望其明确提出主张。研究会领袖回应原敬之期待,多次与原敬会谈或会餐,明确表示以政友会系自居。进而,研究会领袖希望事先了解政府施政,要求在政府法案提交法制局审查之际向研究会提出,原敬从双方深度合作考虑予以接受。至此,双方合作走向成熟。

  总之,原敬内阁时期,原敬实施“两院纵断策”,与研究会双方合作历经三届议会,即第41届议会、第42届议会及第44届议会,双方从初步合作至正式合作最终臻于成熟。但由于原敬于1921年11月4日遭到暗杀,继任首相高桥是清缺乏像原敬一样的强有力的领导力和沟通能力,与研究会摩擦不断,最终双方合作未能延续下去。

  五、谋划采取诸种措施弱化军部对内阁的牵制

  作为制约内阁权力机构之一的军部(陆军省、海军省、参谋本部、海军军令部、教育总监部等机构的总称),尤其是参谋本部凭借军部大臣现役武官制和统帅权独立两项制度性权力,不仅独立于政府之外,而且还干预甚至操纵政府决策。进入大正时期,受世界范围内和平主义和裁军运动的影响,日本国内对于军部的批判声浪愈来愈高,要求改革陆军的呼声也渐趋高涨。舆论对军部的批判,是在大正民主主义的代表人物、东京大学教授吉野作造的主导下展开的。《中央公论》是当时自由媒体人的代表性综合杂志。吉野作造以《中央公论》为阵地,发表了数篇批判军部的文章。

  借助舆论对军部的批判,以西伯利亚撤兵为契机,原敬开始针对参谋本部提出改革构想。1918-1920年日本出兵西伯利亚干涉苏俄革命,以失败告终。随着美国从1920年1月开始撤兵,日本也没有理由继续驻兵。原敬开始考虑撤兵问题。接近原敬的陆军大臣田中义一支持原敬,在4月8日的内阁会议上表示“关于西伯利亚问题,应当抓住机会撤兵才是上策”。但陆军参谋总长上原勇作反对撤兵,并以辞职相威胁。田中义一在1920年6月8日拜访原敬,谈及上原辞职之事,指出“即使辞职也要决意撤兵”。原敬非常赞同,表示:“不应允许军阀对朝廷已商议决定之事专断独行,舆论亦必不会赞成之”。8月,田中向原敬提出辞职意向,指出参谋本部以山县为靠山,动辄滥用统帅权,牵制陆军省和内阁。原敬劝阻其辞职,并提出改革陆军之构想,指出:“陆军之改革需要陆军中有改革者始能奏效,由他人代行则不能成功。但若利用世间攻击军阀之声浪,靠此势力进行,亦非不能由他人代行改革,但此时陆军之改革即使能成,将来之陆军亦有变得软弱无力之虞,故不能采取此种手段。当今世间(外国亦如此)评论称,参谋本部尚未脱离所谓军国主义,故而压制政府之意见。参谋本部之改革,可有消除此等误解效果,而且国内,军阀军人与国民没有交涉,乃将来我国国防之大病根。今日并非仅将国防委托于军人,要消除对军阀跋扈的猜忌,冀望其与国民共同担负国防,则必须消除国民以及外国对参谋本部军国主义之猜忌。且只有将此除去,始能实现我国国防之巩固。现应为对战前之思想予以断然革除之时期,故与参谋本部发生冲突对其进行改革,当不应有任何之踌躇。”田中义一赞同对参谋本部进行改革,表示如自己身兼参谋总长则必定实行之,接着表达自己辞职之意图。田中认为自己以承担所谓“庙街事件”责任为由,抢在上原勇作之前提出辞职,上原势必也会辞职。在9月10日向原敬提出辞职之际,田中进而指出参谋本部动辄以山县有朋为靠山、利用统帅权压制陆军省,如自己提出辞呈,估计山县到时会对自己予以挽留,则可以废除统帅权独立为前提作为留任条件,趁此时机对参谋本部进行改革。

  1920年9月2日,原敬在会见枢密顾问官三浦梧楼时,进一步抨击参谋本部,指出:“参谋本部依靠山县之后援,不识今日之形势,现在与先帝之时代完全不同,滥用统帅权对前途至为危险。……然参谋本部之军人不解此点,动辄抬出皇室以君临于政界,误之太甚。”从中也可看出,原敬限制或者废除统帅权独立的出发点还是为了皇室利益,避免皇室遭受损害。上原勇作看到田中提出辞呈,态度被迫缓和,同意撤兵。9月10日,政府决定自哈巴罗夫斯克撤兵。经山县和原敬劝说,田中最终留任。

  高桥是清藏相在10月15日与原敬会面时,将作为个人意见、以消除军国主义之误解为主要意见的题为《内外国策私见》的意见书,私下交给原敬。在意见书中,高桥针对参谋本部,认为:“我国制度中最给外国人以军国主义印象者就是陆军参谋本部。其为模仿战前(一战前)德意志帝国的制度所建,作为军事机构独立于内阁之外,亦不听命于作为行政官之陆军大臣,完全独立于一国政治圈之外,地位独立不羁,不仅在军事上,在外交上也成为特殊机构。……但根据最近德意志帝国参谋本部运行实例,平时研究和实施的军事计划……在战争长期化情况下易为敌方知晓机密,几乎防不胜防。……一旦遭遇惨败,则50年来的计划一朝化为泡影。并无必要设立参谋本部一般的独立机构来制定军事计划……不如将其废除,统一陆军之行政,外交革新亦指日可待。”对此,原敬明确指出:“参谋本部之废除……实际上行不通,徒然形成反对者。且与国家无任何利益,如欲实行之,必须统一内阁之意见,排除万难予以实施。”提议暂缓发表意见书。综前可知,原敬虽意欲对陆军进行改革,但并没有废除参谋本部的打算,只是采取通过田中控制军部的手段,使军部处于政府领导之下,并希望由陆军自身主动进行改革,以消除陆军本身的军国主义色彩。由于上原的让步,原敬也自然未能对统帅权独立进行制度上之改革。

  军部大臣现役武官制,也是原敬拟改革的一个重点。1921年10月,加藤友三郎海军大臣作为全权代表,参加华盛顿会议。原敬力排众议,以文官身份代理海军大臣职务管理海军事务。这一举措,突破了军部大臣现役武官制的惯例。原敬对此充满信心,指出这“已经在海军开启此一先例,可以说是改革现有制度之一大进步”。

  总之,针对军部大臣现役武官制和统帅权独立两项制度性权力,原敬提出改革构想。前者通过原敬代理海军大臣得以开启先例,但原敬去世后,这种先例未能延续。后者则因参谋本部的妥协,未付诸实践。出现这种结果与原敬不希望从外部对军部进行改革,仅期待出现像田中义一这样的改革者在军部内部进行自我革新有关,当然改革成果最终也未以法律形式确定下来。而军部一方面迫于原敬个人的领导能力,另一方面也受到当时国内外裁军和和平主义思潮的冲击,被迫暂时妥协,从某种程度上是一种以退为进的策略而已。这一切都反映出原敬的军部改革目标未能完全实现。

  结语

  综上所述,在一战后日本立宪君主制面临国内外严重危机的情势下,被称为“强有力的政治家”的原敬从推动政党政治的发展、巩固政友会内阁的角度,顺应国内民众要求改革的呼声和国际潮流的变化,以其在野期间提出的改革设想为前提,针对立宪君主制中制约内阁权力的诸机构提出一系列改革构想,并在可能的范围内付诸实践。在原敬看来,“原本立宪政治亦仅为一政体”,其并未侵犯作为天皇主权的国体,即原敬一方面拥护天皇主权的国体,另一方面提倡立宪政治,其改革目标并非是建立英国式的议会君主制,而依然是以天皇主权为基础,重点在于在体制的框架内限制军部等诸机构的权力,最终构建大政友会和政友会内阁在政界之领导地位。从客观效果上看,原敬通过其改革构想与实践,在体制内部打开了缺口,削弱了军部等诸机构的地位,扩大了政友会党势,向构建大政友会的方向迈出了关键的一步,提高了政友会内阁的地位,最终推动了近代日本政党政治的发展。

  但另一方面,如正文所述,由于原敬是在与诸机构合作的基础上提出一系列改革构想,并付诸实践,因此其改革自然具有一定程度的妥协性。这种妥协性集中体现在原敬对枢密院和元老的对策及态度上。作为国家最高顾问和咨询机构的枢密院一向为山县系官僚的堡垒,原敬采取的对策是与时任枢密院议长的山县有朋加强沟通联系。作为“元老中之元老”的山县有朋不仅掌握推荐继任首相权,而且在政府内外决策方面也拥有举足轻重的发言权。山县军人出身,历任陆军卿、参谋本部长,且长期担任枢密院议长,因而在军界和政界形成势力庞大的山县系。原敬也深知山县地位之重要,要实现与枢密院的合作,必须取得山县对其施政的理解和认可。据《原敬日记》第5卷记载,原敬在任首相的37个月中,38次拜访山县,与山县就诸多内外施政措施充分交换意见。元老作为宪法外机构,亦为贵族院、军部、枢密院等机构的核心和靠山,实际上阻碍了立宪政治的进一步发展。但由于元老拥有推荐继任首相和应天皇咨询、决定国家重要内政和外交事务之权力。因此,内阁的内外决策必须与元老协商后才可以顺利实施。作为元老推荐组阁的原敬亦不例外。原敬只是强调“宫中事务,在现在之情况下,惟有元老担负全部责任”,主张保留元老之存在。

  造成原敬改革构想与实践中妥协性的原因既与原敬的保守主义、现实主义性格及其崇尚渐进主义改革有很大联系,也与政党政治天生的脆弱性和政党内阁在立宪君主制中合法地位的缺失及军部等诸机构地位有密切关系。更现实的问题是,依照宪法规定,要修改宪法必须通过天皇颁布敕令交议会讨论议决,如前所述,由于天皇大权为诸多机构分割代行,要修改宪法,势必遭到内阁外诸机构阻挠。受制于这种制度约束,他也只能在立宪君主制的框架内与诸机构采取合作方式进行温和改革。另外,这也与当时国际民主主义和社会主义浪潮的影响有关,一战后,日本国内工人运动和社会主义运动等民众运动日益兴起,劳资纠纷、同盟罢工、租佃纠纷、普选运动、思想问题等社会矛盾频发,作为帝国主义时代的现实主义政党政治家,原敬针对这种严峻状况,坚持主张必须与元老等诸机构合作,在与其不发生冲突的基础上,对抗民众运动和解决社会矛盾。同时,由于原敬内阁的产生亦是以众议院为基础的政友会与元老、军部、贵族院及枢密院等机构相互合作的产物,这也决定了原敬不可能对立宪君主制进行根本改革。而这种妥协性也给政党政治的发展带来负面影响,未能促进日本立宪政治走上更良性的发展道路。

  总之,纵观近代日本政党政治的发展演变轨迹,实质是政党与军部等诸机构相互妥协和融合的历史过程。如前所述,战前两大政党之一政友会的创始人伊藤博文为元老,另一大政党——民政党的前身同志会也是由藩阀巨头桂太郎所创立。虽然,两大政党在此后的发展进程中围绕政权更迭及政策走向与诸机构时常产生对立,但两者之间的关系仍很密切,处于一种对立和妥协极易转换的状态。所以,原敬的立宪君主制改革出现上述结果自然亦在情理之中。即使在此后1924年至1932年的政党内阁期,政友会和民政党两大政党虽居于政治舞台的中心,实行轮流执政,但也始终是由最后一位元老——西园寺公望推荐组阁,未能脱离军部等诸机构的羁绊。一旦国内外局势发生重大变化,政党难以应对之际,则其将会退出政治舞台的中心,取而代之的必将是军部等诸机构的代表。

  (作者:陈伟 中国社会科学院世界历史研究所副研究员)

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