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美国对战后远东政策的反思及其影响——以中国问题为中心
作者:冯琳 来源:《社会科学研究》2022年第2期 2022-04-25

  二战后远东局势不稳,伴随着中国内战的进行,美国也摸索着恰当的外交政策。随着美国在华调停失败、国民党内战失利与冷战序幕的拉开,美国在调整对华政策的同时也进行着一定的检讨与反思。1949年国民党败退台湾,中国新政权对苏联“一边倒”,1950年朝鲜战争爆发,远东的挫败使美国共和党加大了对民主党保守外交政策的指责。1951年4月,麦克阿瑟被免职事件更使反思风潮达到高峰。要不要重视亚洲,是否援助蒋介石,对台湾采取何种策略,1945年的雅尔塔协定有哪些危害等等,都是美国当局反思战后对华政策的焦点问题。通过反思,美国提高了对亚洲的重要性的认识,决定维护蒋介石当局的稳定,提高台湾“有限”重要的级别,在制定外交政策时更注意“两党协调”,对后来的局势发展产生了重要影响。

  1949年国民党内战失败,退守台湾,这在美苏对峙的冷战背景下是足以影响美国远东政策的大事件。中国共产党建立政权,取代亲美的国民党政府,并在1950年春与苏联结盟,又无疑是美国在远东的重大失败。在这个失败初露端倪之时,美国部分要人即已在远东政策的辩论中流露出对执政的民主党的对华政策的不满和质疑。1951年4月,麦克阿瑟被免职事件使民主党政府遭受的压力达到高峰,美国决策层内就远东政策进行了检讨,对此后的政策产生了深远影响。

  一、美国对是否应重视亚洲的争论

  二战发生以后,美国逐渐向同盟国倾斜,并在1941年日本偷袭珍珠港后完全放弃了孤立主义的政策,从政治、经济、军事等方面加强对海外的竞夺,谋求世界霸权。从经济利益、安全因素等方面权衡,美国政府中的主流看法认为欧洲比亚洲重要,应该在欧洲倾注更多的援助,以换取相应的利益。

  1947年1月,曾来华调停国共关系的马歇尔(George Catlett Marshall.Jr)成为美国国务卿。马歇尔是倾向于重欧轻亚的,1947年冬在讨论援华方案时,他曾指出中国情势与欧洲不能相比拟,即如最近一两月内不援助中国,局势也不会有重大变化。1949年1月继任国务卿的艾奇逊(Dean Gooderham Acheson)亦主重欧洲,艾奇逊为杜鲁门(Harry S. Truman)总统所信任,白宫支持国务卿所订外交路线。在重欧轻亚的基调下,面对国民党的败局,美国政府不主张过多介入东亚局势。对于国民党政府急切争取援助的愿望,美国强调求助者须先自助。美国强调自助的观点在不同年代或多或少皆有提及,但在1948至1950年6月朝鲜战争爆发期间表现得尤为明显。1948年,美国指出应以政治革新表示自助努力;1949年要求停止派系斗争、显示团结,以示自助决心;1950年则言须以自助行动来“感化”美国。这个阶段恰恰是国民党走向失败而美国有意“放弃”国民党的时期,强调自助在某种程度上是拖延、观望的借口。

  然而,在国民党在大陆走向失败的过程中,中国的重要性以及台湾的战略地位一直为美国军方所强调,他们认为不能忽视中国,台湾不能落入敌对者手中,其中的代表人物就是驻日盟军总司令麦克阿瑟(Douglas MacArthur)。1948年3月,美国众议院外委会邀请麦克阿瑟及曾任中国国民革命军空军参谋长的陈纳德(Claire Lee Chennault)出席会议,对援华案陈述意见。麦克阿瑟不能前往,但他表达了对援华的看法,认为中国问题为“世界整个局势之一部份”,美国政策如无统筹规划,仅局部应付,恐难收全面效果。“如将中国之需要及其重要忽视”,必至铸成大错。“美之既往虽与大西洋东岸关系深切,然美之未来实视太平洋西岸之发展如何”。麦克阿瑟主张对华物资援助应“依照美国援助全球维持公平比例”,不可轻视一独立自立中国于美国防上之重要。麦克阿瑟的观点在1948年除了促成援华法案的通过之外,并没有发挥太大作用,没有改变美国国务院对援华问题的基本看法。

  1949年2月3日,麦克阿瑟在与美国国务院东北亚事务处处长毕索普(Max W. Bishop)的谈话中,指出世界大势已转到远东地区,然而,美国的政策没有给太平洋地区相应的支持。他详细描述了美国海军从太平洋向大西洋的转移,他的战场和整个太平洋地区空军的减少。麦克阿瑟将此描述为“消灭太平洋”的军事政策。他认为,如果台湾被中国共产党占领,美国在远东的整个防御优势势必丧失,最终只会使美国的防御线回到美国大陆的西海岸。

  随着1949年国民党大失败,美国政府的远东政策被指保守消极,受到激进反共者的攻击。1950年1月,援韩法案被国会否决,这是十年来美政府所提援外法案第一次遭受重大失败。反对者所持主要理由是美政府对中国既无积极援助抗共政策,援韩徒费金钱。

  1950年9月中下旬,麦克阿瑟作为“联合国军”总司令指挥仁川登陆,在朝鲜半岛击退朝鲜人民军,赢得巨大声望。美国中期选举在即,为纾解现任政府在外交政策上饱受的质疑之困,10月,杜鲁门约麦克阿瑟面谈,希望亲聆麦氏主张,作为政纲参考,以利选举。据报杜鲁门聆听麦帅对亚洲与远东意见后,颇为动容,拟采欧亚并重反共政策。然而,杜鲁门此时的姿态未能根本改变民主党困境,作为执政党的民主党在议员选举中并未取得明显优势。共和党领袖塔夫脱(Robert Alphonso Taft)当选参议员,11月10日在记者会中建议新议院重新考虑杜鲁门的外交政策,声称对当局偏重保卫欧洲政策“颇多疑窦”,反对以欧洲为美国第一防线,主张在太平洋外围建立包括台湾在内之远东防线。

  10月中下旬,中国人民志愿军赶赴朝鲜战场,抗美援朝。战争形势很快发生改变,在与中朝军队的艰苦对决中,美国政府面临的压力与日俱增。在远东指挥作战的麦克阿瑟并未严格执行美政府打有限战争的政策,派侦察机飞入中国领空。1951年4月,杜鲁门将麦克阿瑟撤职。麦克阿瑟撤职事件在美国引起轰动,杜鲁门的支持率骤降,一些地方举行游行示威,国会则进行了一场持续数日的大辩论。

  1951年五六月间,美国参议院军事及外交委员会联席密会,对远东政策进行了集中讨论,邀请相关要员在会上阐述对美国外交政策及中国问题的看法,检讨得失。6月14日,前国防部长福莱斯特(James Forrestal)出席参联会,称自己曾极力反对国务院公布对华白皮书,认为国民党政府为抵抗中共之唯一希望。福莱斯特表示,联合参谋部的军事判断常为政治压力所左右,无法坚持自己的判断。他主张美国援外政策应欧亚并重,不能忽视亚洲。

  与此同时,美国国家安全会议制定了新的亚洲政策NSC48/5,明确指出亚洲对美国具有战略重要性。文件认为,亚洲的战略意义在于其资源、地理以及其可能产生的政治和军事力量。该地区的人口约为12.5亿。朝鲜和中国军队表现出的军事能力超出预估,亚洲人民如果受到苏共的控制,将会对自由世界构成威胁。该地区几乎生产世界上所有的天然橡胶、近5%的石油、60%的锡、各种重要热带产品以及战略物资。日本在重工业方面的潜力大约等于苏联目前产量的50%。若不能控制亚洲大陆,美国将无法使用澳大利亚和中东之间以及美国和印度之间最直接的海空航线,这将在中东等边境地区及西欧产生灾难性的心理影响。

  学界普遍认为美国在战后几十年中一直沿用“重欧轻亚”的政策,直到近二三十年才有东移趋势,但至少到21世纪初“重欧轻亚”的政策并未根本改变。笔者无意推翻这一观点,也无意在孰轻孰重的问题上做一结论。然而,历史从来不是非黑即白的,科学地认识历史的一个基本要素,是要辩证地看待问题。1949年中国大陆建立起亲苏政权,1950年朝鲜战争爆发,中朝军队在朝鲜半岛显示出顽强的战斗力,一连串的事件令美国不得不反思过去几年的远东政策,以重视亚洲的基本判断为出发点,重新制定其亚洲政策。正因有此调整,美国改变了1949年冬到1950年夏的对华态度,放弃了“从中国脱身”的想法,积极投入中国的台海冲突中。对于中华人民共和国,美国认为应尽一切可能影响中国人民,使之反对共产主义领导;在中国境内外培养和扶植反共分子;激化北京与莫斯科之间的矛盾,并通过一切可行的手段在中国内部制造裂痕。美国放弃“脱身”政策,深度介入中国内政,并对中国采取直接战争之外的各种手段以施加影响,这一做法延续多年。

  二、美国对是否援蒋的争论

  自抗战时期起,争取美国援助便已成为国民党政府的一件要务。战后国民党发动内战,并在1948年后明显地呈现出江河日下之势,在国共谈判、政府改组等问题上,蒋介石与美国政府不无龃龉。是否援华以及是否援助蒋介石的政府,成为美国内部争论不休的议题。这一议题在国民党当局撤退至台湾后,便自然地成为是否援助台湾的问题。援助台湾与援助蒋介石在字面意义上并不等同,但因蒋介石此时已在台湾确立不二地位,“援台”与“援蒋”在实质意义上又几乎是等同的。美国对蒋介石的看法在相当意义上决定着美国的“援台”政策。

  1944年,美国副总统华莱士(Henry Wallace)访华后,曾有秘密报告反馈给美当局。此报告在几年内没有公开,美国务院声称不知该报告存在何处。1950年1月,民主党参议员奥康纳(Hebert Oconor)披露了华莱士报告书全文。报告书对中国当时的局势深表悲观,对所见蒋介石及政府其他要人诸多指责,谓其不足以统治战后中国,建议一面暂时拥蒋,一面采取弹性政策支援其他富有西方观念之人士,以期联合主政。华莱士报告书对战后初期的美国对华政策有重要影响。战后几年中,对支持蒋介石持保守态度,同时支持具有西方教育背景或西方思想者在政府中取得较重要地位,成为美国政府对华政策的基调。

  1948到1949年国民党的腐败无能令美国许多人失望。在中国担任美军顾问的巴大维(David G.Barr)曾向国务院指出,美援物资损失80%,其中75%系为中共所夺。这样的数据,一度坚定了艾奇逊反对大量援助国民党政府的决心。1948年11月,宋美龄在华盛顿积极活动,希望为自己的丈夫开脱,使其赢得美国人的同情,希望美国给予军事和道义上的支持。然而,此时,蒋介石作为一位领导人,不仅失去了人民的支持,而且军事局势恶化到了这样的程度,以至于巴大维坚信即使立即获得美国的建议和物资,也为时已晚。驻华大使司徒雷登(John Leighton Stuart)似乎陷入两难之地,不知给出怎样的建议——若不援蒋,他可能会不得不屈从于压力,丢失权力;若援蒋,他将保持权力,但美国将因延长中国内战而招致日益高涨的不满。

  但,即便在国民党备受诟病的时候,还是有人为其辩护。1948年,麦克阿瑟向国会表达了这样的观点:“一般对中国问题,每因要求其改革内政,致忽视其国际重要性,是现在内战方酣,内政革新实属次要,譬如一屋正遭火灾,何能从事改造。”1949年2月中旬,杜鲁门公开了一封来自众议院51位共和党议员的信,该函称共产党在中国的胜利将是美国“重大的和历史性的”失败,将对国家安全造成严重威胁,要求组织一个高层军事、经济和政治顾问委员会,就中国局势提交报告。这封信严厉批评美国的战后对华政策,称其在民族主义者和共产党之间寻求联盟的尝试现已证明是“灾难性的”,指出捷克斯洛伐克通过联合政府将国家“拉到了铁幕之后”的极端例子,证明联合政府政策的危险性。

  1949年8月,美国政府带有“弃蒋”之意的白皮书发表。当时,有流言在美参议院外交委员会中传播,说蒋介石卷逃公款1亿3800万元赴台私用。面对国民党大厦将倾,美政府要人对蒋介石的人品也不无疑惑,杜鲁门采择了国务院暂缓对华援助的意见。9月,司徒雷登在记者联合会非公开演讲,指出1948年5月以前若给予充分美援尚可挽救中国局面,而此时已无济于事;并认为中共强于军事,弱于经济,将来必赖美援助解决经济问题,亦将为此转而亲近美国。为求折中,美海军司令白吉尔(Oscar C. Badger II )主张拨款7500万元交由总统杜鲁门斟用,以援助中国抗共区域,但不赞成交付蒋介石控制之政府。美国参议院外交军事联合委员会主席康纳利( Tom Connaly)赞同以7500万元援华,但不愿于法案中指明中国或反共集团。《美中关系白皮书》在美国引起的争议如同对国民党集团的打击一样,是巨大的。国防部长约翰逊(Louis A. Johnson)认为此时应援助国民党当局抗共,而不是指责该政府已往的措施,一味指责无济大局,赞同此种看法者不在少数。某些颇具影响力的媒体及个人没有跟随美政府的决策,有人利用媒介为蒋介石背书。此时蒋介石虽已下野,不担任总统职务,但仍为国民党总裁。4月28日,国民党中央常务委员会通过“中央非常委员会组织条例”,以中央非常委员会代行中央政治委员会职权,蒋介石任主席。7月10日,蒋应菲律宾总统季里诺邀请,赴马尼拉访问,与季里诺会晤于碧瑶,12日发表联合声明,号召东亚各国成立“亚洲反共联盟”。《纽约时报》社论指出,蒋介石以非常委员会主席资格重行领导反共力量,国民党政府中央各派现已明认蒋介石为“挽救残局之唯一领袖”,以往代位者均遭失败。司徒雷登亦承认蒋介石抗共意志坚决,对美有利,为其在抗日战争胜利后失去甚多民众拥戴感到惋惜。

  1949年,随着政治难民和国民党军队大量涌入台湾,美国国家军事机构(National Military Establishment)重新审查对台湾的政策立场,认为台湾对美国具有相当大的战略重要性,但是对该岛进行军事防御超出了美国当前的能力。因此,美国准备以外交支持及对该岛的经济援助来加强台湾,尽量防止台湾落入中共之手。然而,美国国务院在1949年后几个月内的基本观点认为,台湾最终很可能仍将被中国共产党夺去,美国最好承认这种可能性,不要试图改变台湾的命运。1949年12月底到1950年1月初,美国几次官方表态,认为台湾是中国的一部分,美国目前无意在台湾建立军事基地,不会向台湾提供军事援助或向台湾的军队提供建议,不愿卷入中国内战。这种态度大体延续了半年。1950年6月,朝鲜战争爆发,美国为防止远东战事扩大,派出第七舰队。美国国务院意识到不能仅以外交及经济方法保台。1949年,中共中央采取向苏联“一边倒”的外交方针。1950年2月,《中苏友好同盟互助条约》签订,中苏正式结盟,中美作为对立面存在的局面已然形成。1950年4月,美国国家安全委员会在68号文件中提出“全面、无差别遏制”的概念。美国向台湾海峡派遣舰队,支持台湾方面“反共抗俄”,蒋介石的“反共”立场在为其争取美国支持与好感方面显得愈加重要。

  1950年冬,抗美援朝的中国人民志愿军于参战后长驱直入,在三次战役中连续击败联合国军,将战线推回三八线,并于1951年1月4日攻占韩国首都汉城。5日,积极反共的共和党议员塔夫脱在参议院抨击当局的外交政策,反对轻率派美军赴欧,主张以军品及其他援助支援蒋介石保持台湾,并助其在大陆与中共作战。与此同时,美国国家安全会议提出,取消对在台美军行动的限制,并为这些部队提供后勤支援;向台湾派遣军事训练团,扩大其主要国防采办计划(Major Defense Acquisition Program);要求参谋长联席会议详细研究中国国民党在台湾对中国大陆可能的军事威力,包括对台湾防御能力的影响,要求国务院研究美国继续支持蒋介石对中国和其他亚洲国家的影响。麦克阿瑟免职事件发生后两个月间,为蒋介石辩护的人更是频频发声。5月三四两日,麦克阿瑟出席参议院军事及外交委员会联席秘会,回答议员提问。有人指出,美国若干方面以为亚洲民众目中之蒋氏声望已不及既往,美如予蒋介石以援助,助其反攻大陆,必使亚洲人民对美国益加仇视,而美在亚洲现有之友邦亦将失尽。麦氏答称:“亚洲民众仍视蒋氏为抗共首领,凡反对共产者均为敬之,倾向共产者均反对之,此亦为美应予蒋氏援助之基本理由,不问其言行是否全合我意,其始终反共之有利美国实无疑义”。6月12日,曾在1944年底接任史迪威(Joseph Warren Stilwell)为盟军中国战区参谋长及驻中国美军指挥官的魏德迈(Albert Coady Wedemeyer)出席参议院联席密会,指出国民党以往的失败系因军民的厌战心理及中共的反美宣传,然蒋介石及其政府“仍为美国达到成功之最良助力”。魏德迈赞扬国民党当局在台的改革成就,认为蒋为远东抗共“惟一领袖”。曾在国共内战中对国民党政府深感失望的巴大维也为蒋介石辩解,称其为人“忠诚可靠”,只是因其对部属态度过宽,而致缺乏纪律,不能贯彻命令。

  蒋介石执政下党政军的腐败低效一度令美国政府大有失败之感,故美国政府曾以长篇大论的白皮书为自己辩护,将过错推给国民党和蒋介石。接下来近一年的时间内,“不干涉”中国内战的倾向在美国政府中占据了主流。在这个过程中,中华人民共和国与苏联结盟,大约五亿人口加入了苏联阵营。朝鲜战争加重了美国对远东格局的忧虑,战争中每一次的困境、美国士兵伤亡的增多都为在野的共和党提供了攻击民主党的助力。1950年夏秋之际,为迎接国会大选,共和党与民主党的舆论宣传即已展开。一边以远东之紧张局势攻击民主党的外交与国防政策,一边布置阵容宣扬政绩、驳人攻讦。美国对华政策的检讨氛围在这样的背景中变得浓郁,又因麦克阿瑟免职事件达到高峰。在冷战态势之下,蒋介石的功与过似乎变得不那么重要,重要的是他的身份成为一面反共旗帜,他的存在变成了一种象征。此后,为尽可能减轻美国的负担,同时最大限度地发挥台湾作为太平洋链条之一环的作用,美国认为应维持台湾政治、经济、军事力量的稳步增长。在不致使美国卷入战争的限度内鼓励台湾当局维持现有地盘,维持政治上的稳定,增强以蒋介石为中心的凝聚力。

  1951年12月,美国中情局长应对时局,提出了“在军事、经济、政治和心理上加强台湾作为反共基地”的政策建议。这一建议在1952年3月得到参谋长联席会议的认可和肯定。同时,参谋长联席会议认为,美国应该承诺提高国民党当局在台湾的声望,应派出官员推动国民党当局进行军事和行政改革,并且这种改革应该是尽可能加强而不是削弱国民党当局的领导。在反思战后对华政策的过程中,台湾当局和蒋介石的权威被美国政府放在一个重要的地位加以考量,并在政策层面给予强调和规定,避免1949年那样落井下石的做法,从而维持台湾的稳定。在美国看来,这是对抗共产主义在远东扩张的重要环节。也正是由于这一政策基调的确立,台湾当局对美国虽然多有依赖,却在一些问题上仍有抗争的余地。

  三、美国对台湾战略意义的判断及对台策略

  1948年冬,国民党当局才有较为明显的迁往台湾的动向,而这个时候在没有外力介入的情况下,国民党的败局已几乎不可逆转,美国对亲美政权的大失败已开始了反思,因此,美国对台政策的讨论与确立实际上是伴随着批判与反思开始的,与美国在其他问题上对战后政策的反思有所差别,没有呈现出明显的“反思下的纠正”。但随着局势的变化、反思的推进,美国的对台政策既有某些方面的继承,又有不断的调整,甚至有巨大的逆转,这实际上也是反思的联动效果及影响表现,同时,细查之下,同样有若干“反思下的纠正”的节点呈现。

  1948年冬到1949年春,美国政府定下了对台策略的基调,这个基调大体持续到1950年中期,那就是以外交、经济手段为主,以小规模而隐蔽的军事手段为辅援助台湾。1948年12月,参谋长联席会议肯定了台湾的战略意义,指出若战争发生时苏联控制着台湾,敌方将具备日本至马来地区的航路优势,也会极大提高其向日本和菲律宾扩张的能力,这将对美国国家安全造成非常严重的威胁。另外,台湾可作为日本食品和其他物资的主要来源地,这决定了战争中日本将成为美国的负担还是潜在的助力。然而,由于当下美国的军事实力与“全球义务”之间存在差距,台湾的战略意义还不足以让美国派遣军队。台湾与冰岛不同,后者对美国的国家安全具有直接的重要性。国家安全委员会认为目前对台湾“任何公开的军事承诺都是不明智的”。基于以上判断,以外交和经济手段来抵制共产党对台湾的影响,对美国的国家安全利益是最有价值的方案。

  尽管台湾落入中共之手对美国来说极为不利,但是美国国家安全委员会绝对不建议美军直接占领台湾,因为那样将意味着相对大的努力与代价,美国也不认为通过与国民党政府谈判,取得美国在台特殊权利是抵御共产主义渗入台湾的好办法,因为几十年来中国政府和人民一直试图取消外国在华特权。美国认为,在台湾展示军事力量,就要承担政治责任,且不利于美国对苏联干涉东北、新疆行为的攻击。避免对台湾提供公开的军事援助和承诺,是美国的政策倾向,但美对此又是留有余地的。1948年12月参谋长联席会议认为不应该在台湾派驻美国海军,但此项意见“不影响未来的决定”,如果事态发展需要的话,则应对此决定进行修改。为达到已订立的外交和经济目标,一旦做出适当的安排,就应在适当的一个或多个台湾的港口维持少量的舰队单位,支持与之相关的岸上活动、空中通信等,以在不使用武力的情况下发挥“所有可能的稳定影响”。美国对台湾应以外交手段,即美国的外交影响力,确保国民党对共产党的抵抗意愿,同时敦促国民党采取建设性的政治和经济措施,平息动乱,减少台湾人对共产党宣传的敏感性。这是防止台湾被共产主义“渗透”的保证,经济援助则是另一项保证。1949年1月,经济合作总署(The Economic Cooperation Administration)已暂停中国援助计划下所有工业替代和重建项目的采购许可,美国国务院向总统杜鲁门建议,考虑到台湾对美国的战略重要性以及与冲突地区的实际隔离,应重新考虑该决定。2月,国家安全委员会指出,应通过最灵活的机制实施有力的台湾经济支持计划,协助台湾发展和维持自给自足的经济。美国了解到,蒋介石曾向菲律宾方面私下表示,在没有外部援助的情况下可以在台湾坚持至少两年。他们认为国民党在台湾有足够的储备,台湾目前的弱点并不在于缺乏经济资源或军事物资,对台湾提供的积极援助应相当于一个中等规模的非洲经委会方案和农村重建联合委员会的方案所能提供的援助,并以实现其自助为目的。扩大援助计划可能会使国民党方面对美国保卫该岛的意图产生不必要的乐观情绪,而突然停止现有援助会被解释为美国对国民党政府失去兴趣,将损害国民党当局的士气和威望。

  既然美国不打算直接占领,是否意味着准备支持国民党当局统治台湾呢?对于此点,美国的意见是相当模糊甚至是负面的。1949年初,美国对刚担任台湾省政府主席的陈诚充满疑虑,怀疑面对来自大陆的流亡政治家和军人的涌入,陈诚能否在台湾建立起一个稳定的非共产主义政权作为最后据点,明确指出美国应“尽可能利用自己的影响力阻止中国大陆的进一步涌入”。美国国务院副国务卿洛维特(Robert A. Lovett )认为,如果发生崩溃,在对日和会进行最终的法律处置之前支持台湾组建一个自治政权,似乎是保护美国国家利益更可行的方法,同时应适当考虑到台湾民众的福利和愿望。另有部分美国官员的想法是,若国民党丢失大陆,则应让台湾宣布自治或由联合国托管。驻菲律宾大使馆参赞弗雷瑟(Fayette J. Flexer)曾与麦克阿瑟讨论过这个问题,他认为这个想法显然也“贴近麦克阿瑟的心思”。让台湾独立或自治的想法并不那么容易实现。此时,虽有妄图独立的“台湾再解放联盟”与美方频频接触,但美国政府不看好他们。国家安全委员会认为,目前在香港和内地的台湾流亡组织虽然有声有色,但规模很小,无力独自在台湾岛上组织一次成功的革命。因此,国家安全委员会认为对台湾的策略应该是,寻求发展和支持当地的非共产主义中国政权;尽可能利用自己的影响力阻止中国大陆进一步的涌入;谨慎寻求与潜在的“原住民”领导人保持联系,以期在将来的某个时候能够利用台湾的“原住民”运动获取美国的利益。部分官员还提出以孙立人或其他代理人取代蒋介石,使蒋介石成为“政治难民”而不是统治者的办法。

  由于1949年美国对台湾战略意义的判断大体是认为“不足以”令美国卷入中国内战,故1949年底及1950年初美国高层几次关于台湾的态度表述,主要倾向都是说明台湾防务与美国无关。然而,也正在此时,援台问题成为美国政争问题,且争论日趋激烈。参议院就援台问题举行辩论,共和党各领袖相继演说,主张予台援助,并要军事当局出席陈述对台湾防卫问题之意见。在民主党远东政策因国民党的大失败而招致诟病的背景下,美国政策参与者的论述中台湾的重要性大为提高了。麦克阿瑟演说指出,台湾为“美保守太平洋国防线之枢纽”,若入敌手可为“击不能沉之航空母舰”。前国防部长詹森认为,台湾于国防之关系较韩国更为重要。魏德迈更指出,台湾于美国远东国防线甚为重要,美应派陆军助守。1950年5月2日,美国国防部长备忘录指出,中国国民党人继续抵抗,特别是在台湾地区,符合美国的军事利益。

  6月,朝鲜战争爆发,客观上提高了台湾的战略地位。对美国至关重要的西部战略前沿位于从阿留申群岛经日本到菲律宾群岛的岛屿链条之上,由于千岛群岛已经在苏联的实际控制中,位于第一岛链中心的台湾显得更为重要。在朝鲜半岛战争局势下,美国担心台湾被敌方控制,从而对美国安全造成严重威胁,并极大影响美国阵营在西太平洋及西南太平洋的士气,杜鲁门声称要派第七舰队进入台湾海峡,防止台海冲突。这既是朝鲜半岛紧张局势下的应急措施,也是1949年冬以来美国对台湾政策反思与纠正的结果。此时,以往力主不以美国军力保护台湾的国务卿艾奇逊也认识到“不能只以外交及经济方法保台”。11月,杜勒斯对联合国政治安全事务局明确对台湾的几项原则,第一项就是:“美国作为太平洋战争的主要胜利者和日本的唯一占领国,在处置台湾方面负有重大责任”。

  1951年4月30日,在参谋长联席会议对亚洲政策草案NSC48/3提出的修改意见中,在11-a条款中明确写入“中国国民党军队”一词,声明“继续执行目前分配给第七舰队的任务,直到中国国民党军队能够保卫台湾”。5月,美国政府提出,要防止台湾与苏联结盟或建立由苏联统治的中国政权,竭尽所能阻止南亚和东南亚的共产主义蔓延;鼓励国民党政权在台湾进行政治改革,以提高其声望和影响力;向台湾提供军事和经济援助,以增强台湾当局的防御能力。1952年3月,美国的政策性文件NSC128指出,必要时采取单方面行动,以确保继续使台湾作为美国可能进行军事行动的基地;支持在台湾的友好政权,使它与美国“牢固地保持一致”。参谋长联席会议认为,这些军事观点应该是压倒一切的,应该在可预见的未来以及在朝鲜停战后美国可能进行的任何谈判中起支配作用。

  要之,随着远东局势剧变,美国在反思心态下提高了对台湾战略地位的认识,从不予以公开军事承诺到公开承担对台湾和澎湖的防务责任。同时,美国政府改变了对国民党当局的态度,从有意减少官方联系和责任牵连,到明确支持国民党当局在台湾的反共行为,并着力提高国民党当局的声望和地位。当然,美国这一系列改变是冒着遭受舆论谴责的风险的,这也是1949年下半年美国有意“脱身”的原因之一。为给自己的干涉行为寻求合理解释,美国称台湾地位“未定”,并通过操弄对日和谈,仅在对日和约中规定台澎由日本“放弃”,从而使台澎地位成为“问题”。但也应看到,美国对台湾的军事承诺不是无限制的,美国在亚洲的目标是“在不牺牲至关重要的安全利益的情况下,设法避免与苏联发动全面战争”,在此框架之下,美国介入台海冲突,谨慎遵守不过度挑衅原则,以维持现状为目的。因为美国有拖延与“求和”的心理,却又不准备在原则问题上让步,几年后中美之间开始了旷日持久的大使级会谈。

  四、美国对雅尔塔密约的检讨

  1945年2月4日至11日,美英苏三国领导人罗斯福、丘吉尔及斯大林在苏联克里米亚雅尔塔召开了一次首脑会议。此次会议,确定了二战后的世界新秩序和列强利益分配原则,形成了对世界局势产生深远影响的“雅尔塔体系”。为争取苏联对日本宣战,会中部分内容侵犯了中国权益。会议形成的三份文件中,“雅尔塔协定”没有立即公布,其他国家并不知情,故有“雅尔塔密约”之称。

  1947年1月,蒋介石要求马歇尔转达美国总统,雅尔塔会议在中国政府不知情的情况下做出的关于中东铁路、大连港和旅顺港的决定,引起了极大震惊,中国人民无法理解。10月,在司徒雷登的陪同下,美国众议院军事委员会成员在与蒋介石商谈美援问题时,蒋介石不止一次提到,由于雅尔塔密约,东北的困境的造成是美国的责任,如果中国国民党最终被击败,那不是因为苏联或中国共产党,而是因为美国未能在战争中提供中国迫切需要的援助。1948年11月初,立法院外交委员会讨论了中美关系问题,普遍认为雅尔塔协定导致调解努力和援助不足,当前中国的混乱在很大程度上归咎于美国。为了挽救国民党的军事失败,宋美龄前往美国寻求援助,所持理由就是,美国应为雅尔塔密约以及试图在中国组建基础广泛的联合政府负责。1949年8月,国民党政府向美方送去关于《美国与中国的关系》白皮书的官方声明,指出国民党政府的失败一方面是因为八年抗战,但更大程度上是由于雅尔塔协定及美国将中共视为土地改革者。

  在国民党退台前,美国部分人士已开始向政府表达对雅尔塔协定的担忧。1946年1月,驻中国大使馆参赞致国务卿函中提到,斯大林在雅尔塔向罗斯福明确表示,当时达成的协定完全满足了他的参战要求,这是苏联试图在以后获取更多的证明。如果现在默许苏联获得中国东北重要的工业企业,今后苏联将主导东北的工业和经济,将严重影响美国的商业利益和美国的门户开放政策。他建议找到合适的方法和手段,向苏联施加压力,要求他们采取更合理的态度。1947年2月,司徒雷登也向国务院指出,苏联利用雅尔塔协定控制装卸量超过东北贸易总额70%的大连港,将会妨碍东北经济复苏和政治稳定,不仅不利于中国,也不利于美国的贸易。剥夺苏联在东北的权益,似乎是美国的责任。

  尽管中国一再表示不满,尽管美国内部也有反对的声音,美国在一段时间内并不打算反悔。1946到1947年,面对苏联扩张带来的威胁,美国政界有两种意见。一种是凯南(George Frost Kennan)提出的遏制战略,一种是允许斯大林在东欧拥有势力范围从而与苏联达成和解。1947年担任杜鲁门重要顾问的波伦(Charles E. Bohlen)就是持“继续承认”雅尔塔协定主张者,他在就对日和约问题与苏联代表的交涉中明确表达过此种意见。两种意见并存,是因为苏美的战时同盟关系还没有完全结束,冷战也还没有真正开始。

  1947年1月,马歇尔就任国务卿后,重用凯南,凯南遏制苏联的思想对马歇尔计划的产生和实施产生了关键性的作用。1949年1月艾奇逊担任国务卿后,凯南的影响力有所下降。1949年、1950年美国在远东的第一岛链周遭危机迭现,先是中国,后是朝鲜。而冷战巨幕已经拉开,美苏战时同盟已经不复存在。1950年8月中旬,有共和党议员在参议院外委会发表声明,批评政府当局自1945年以来外交政策的失败,称1945年雅尔塔会议及波茨坦会议削弱了联合国地位,造成远东危局。而雅尔塔会议的破坏作用尤甚,该会无视1943年开罗会议对中国之保证,为使苏联参加对日作战,牺牲中国东北、外蒙及旅大利益,造成苏联夺取中国、朝鲜及中国台湾之机会。

  对于雅尔塔协定造成苏联远东优势这点,在1950年朝鲜战争爆发后到1951年夏的反思高潮中,得到美国政军高层部分人士,特别是在太平洋地区发挥重要作用者的认同与呼应。1951年6月,艾奇逊在接受参议院质询时承认,当时军事领袖一致认为必须使苏联及早参战,以免美军大规模在日登陆之惨重牺牲,且恐苏联待战事结束、美国实力消耗殆尽时始行介入,为所欲为,故特许其重酬。魏德迈亦承认,1945年彼建议使苏联参战及赞成雅尔塔协定是出于对局势的误判。雅尔塔协定参与谋划者的认错并不能获得充分谅解。赫尔利认为,考虑到1945年的对日战争形势及美国自身的实力,本无须对苏联让步,请其参战;雅尔塔协定出卖中国领土主权完整,放弃大西洋宪章政策,“为战后美外交政策混乱根源”。

  可以看出,1949与1950年的远东变局令美国意识到自身错误,开始反躬自省,而在此之前,美国对苏遏制的思想虽然已经产生并发挥了一定的作用,但美国并未深刻检讨雅尔塔密约的错误。国民党政府以雅尔塔密约和马歇尔调停为由,指责美国,要求其为国民党在内战中的失利负责,负责的具体表现当然就是美援。在美国看来,这就是一种说辞,一种换取美援的手段,这使国民党政府对美国的控诉显得苍白无力。在美苏战时同盟矛盾加深并最终分裂的过程中,美国也意识到雅尔塔协定的危害,这种由内而发的自省往往比由外而加的指责有效果得多。当然,也应看到美国反思雅尔塔协定的主导思想是纵容敌人导致了自身的被动,而非其他。虽然有人基于友华大义指出雅尔塔密约对中国领土主权的出卖,对大西洋宪章的损害,对开罗宣言的践踏,但这种声音除了在正义性的表达上发挥了一定作用外,大多只是一种背景音或调味剂。这从美国在对日和约的实际作为中可见一二。1951年,美国将苏联排除在外,单独主导所谓对日和约,并在9月的签字稿中规定日本放弃千岛群岛及南库页岛,未规定其归属。此点是对雅尔塔协定的否定。然而,对于台湾和澎湖的归属问题,美国亦如法炮制,仅言放弃,而不规定其归属,不符合开罗宣言精神,亦未显示任何对中国领土主权的尊重之意。

  美国虽然懊悔当初过度许诺,却无法收回苏联因雅尔塔协定而获得的利益。表面来看,对于雅尔塔协定的反思,其直接影响主要体现在加剧美苏对抗态势方面。为与苏联对抗,改变以往因妥协而造成的被动局面,美国在1949年春与欧洲11国组成北大西洋公约组织之后,又在远东太平洋地区与相关国家和地区订立区域安全条约,相继有美菲、美澳新、美韩等各约出现。但从另一角度看,1950年代初,美苏对抗已经是一个不可逆转的趋势,美国的对苏政策虽在不同情势下有不同的表现,但两大阵营的对峙已然呈现,并日益紧张。与其说反思加剧了对抗,不如说反思只是对抗的一个附属产物。

  就美国外交政策的制定而言,这种反思大大促进了共和党与民主党的靠拢。民主党执政时期外交政策上的失误使两党意识到外交政策不应由一党制定,而应两党协作决策。这种对外交政策的反思甚至影响到对内政路线的采择,1952年艾森豪威尔当政后,政策多采中庸之道,为共和党左派与民主党右派所共同赞成,“并无显然之党界鸿沟”。

  余论

  以往的研究或忽略中国内战及朝鲜等周边局势对美国远东政策的影响,或过于重视1949年美国对华白皮书为标志的“弃蒋”与“弃华”政策,对其进行反复解读。在中国现代史与当代史“各自为政”、断代分明的研究现状之下,美国对战后对华政策的反思未能有一个完整的呈现,或只注意到反思的只鳞片爪,或只注意到美国在朝鲜战争后的转变,放大朝鲜战争对美国远东政策的影响,造成学术研究的遗憾。

  朝鲜战事发生后,美国舰队开赴远东,美军参与“联合国军”登陆朝鲜半岛,美国开始强调对台湾的“责任”,随后又干预越南战事及对北越进行长期战争……虽然仍然不难找出若干例证来证明在美国的优先级上欧洲第一的状态并未改变,但是亚洲是不能放弃的这一点也已被明确地证明。朝鲜战争是美国远东政策“转身”的一个比较清楚的标志,这一点是可见的事实,可是,若只见其转身,而未察其转身之势早已在酝酿之中,无疑是不足的。美国对失败的反思并非从国民党退台之日或是朝鲜战争发生之日才开始,而是早早就在进行之中。1949年美国对华关系白皮书虽然历经多次讨论与修改,站在为数并不算太少的反对者的立场来看,却不能不说它是个突兀的历史产物。当然,它顺理成章地增强了反对者的声势。

  即便在1949年下半年“弃蒋”的心理之下,美国也没想放弃台湾。只不过,美国将台湾置于有限重要的位置,选择了有限的手段试图避免台湾沦入敌人之手。朝鲜战争的发生使决策者意识到需要提高限制的级别,这个级别的上限就是美苏或美中的全面战争。在1951年的政策性文件NSC48/5中,美国提到开罗宣言及波茨坦公告中曾有关于台湾应在战后归还中国的承诺,但又为自己辩白说在开罗会议时并未考虑到将台湾交给一个“对美国怀有敌意”的政府,也就是以正式文件表明了准备继续食言的态度。此后,虽然美国避免在远东与中苏发生正面冲突,不进行可能挑起全面战争的挑衅,但也不准备做任何重大退让。在美国看来,台湾和澎湖关涉美国利益,不能放手。因此,美国以各项援助帮助台湾提高防御能力和经济水平,维持台湾的稳定和发展,阻止两岸统一。台湾问题延绵至今。

  概而观之,美国对战后对华政策的反思过程是两种力量的博弈过程。这两种力量一种是“收”,一种是“放”,也就是美国多大程度上扑进亚洲事务里来的问题。麦克阿瑟被免职事件是两种力量博弈过程中的一个极端事件,“收”的力量虽然一时占了上风,却也迎来无数责难与挫败。在这个反思的过程中,美国当局认识到“收”与“放”需要兼顾和相互制衡,只顾一端不可取,“两党协调”才是最适当的决策机制。此后,无论民主党还是共和党,激进者的言论虽在竞选时能够发挥一时作用,却往往不能为新政府所采择,这使美国历任政府的远东政策在1949年以后呈现出较多的连贯性与一致性。作为远东政策重要环节的对台政策,美国参政者们虽因个人经历等原因而易持极端观点,但最终政策其实并没有表现出鲜明的党派色彩。不管何党执政,我们很容易从政策文件中找到在野党的主张或是各种观点调和的痕迹。这不能不说是反思的效果之一。

  (作者冯琳,中国社会科学院大学历史学院岗位教授,中国社会科学院近代史研究所研究员)

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